sabato 28 gennaio 2017

Intervento del prof. Renato Balduzzi Consigliere Csm

Si è svolta questa mattina la cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2017 presso il distretto della Corte d’appello di Cagliari, durante la quale il prof. Renato Balduzzi è intervenuto in rappresentanza del Consiglio superiore della magistratura. Il testo dell’intervento è disponibile al seguente link: Cagliari – Inaugurazione anno giudiziario 2017
Ufficio stampa del prof. Renato Balduzzi
Intervento del prof. Renato Balduzzi Consigliere Csm
Anzitutto i saluti, non formali e di circostanza, avendo scelto personalmente di venire a Cagliari, così completando, dopo Torino e Genova, la mia presenza in queste occasioni inaugurali nelle “capitali” dell’ex Regno di Sardegna.
Saluto dunque, anche a nome del Consiglio superiore della magistratura, il Presidente vicario della Corte, il Procuratore generale, il rappresentante del Ministero della giustizia, il rappresentante dell’Anm e tutti i magistrati, il Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e tutti gli avvocati, il personale tutto dei Palazzi di giustizia del distretto e della sede distaccata di Sassari, le Autorità espressione delle autonomie territoriali e funzionali, e tutti i presenti. Un saluto che è naturalmente esteso, anche da parte mia, alla Presidente della Corte d’Appello, collocata in quiescenza a fine anno. Avrei altresì voluto poter salutare il nuovo Procuratore distrettuale, ma il Consiglio superiore non è ancora riuscito a deliberare tale nomina, pur risalendo la relativa vacanza al 31 dicembre 2015. Il mio auspicio, che ha anche, per la piccola parte che mi compete, il valore di un impegno, è che tale adempimento sia svolto quanto prima, già alla ripresa consiliare di febbraio.

Come avvenuto giovedì scorso nell’Aula Magna della Corte di Cassazione, alla presenza del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella, vorrei iniziare anch’io, come in quell’occasione ha fatto il vicepresidente Giovanni Legnini, ricordando Giorgio Santacroce, la sua amicizia e la sua intelligente e colta signorilità. Un magistrato esemplare.
Ho imparato in questi anni a considerare le inaugurazioni dell’anno giudiziario una sorta di esame di coscienza pubblico della comunità forense, come tale caratterizzato dalla "confessione" delle cose che non vanno e dal proponimento fermo di porvi rimedio, indicando misurabili percorsi di cambiamento.
Forse sarebbe utile recuperare il significato etimologico originario della stessa parole “inaugurazione”, e dunque trarre, dai segni del passato e del presente, concreti elementi di prospettiva sui quali impegnarsi per l’anno di riferimento: non dunque un elenco di cose fatte o da fare, non un cahier des doléances che non si saprebbe sempre a chi rivolgere e a chi indirizzare, ma la previsione di comportamenti e di abiti virtuosi e verificabili. Certo, noi moderni non pensiamo più di doverci rivolgere ad aùguri che indovinino i passi che il prossimo futuro attende: i nostri “aùguri”, nel contesto ordinamentale disegnato dalla Costituzione, sono i big data, sono l’insieme delle conoscenze nel tempo acquisite e la capacità di un sottosistema quale quello della giustizia di conoscersi, valutarsi e misurarsi sempre di più.
Ancora negli scorsi giorni, dalle relazioni svolte dal Ministro della giustizia davanti alle Camere e dalla relazione del Primo presidente della Corte di Cassazione, abbiamo verificato che tali dati hanno bisogno di essere riconciliati e a loro volta validati, e l’Ufficio statistico del Csm, ridisegnato e ripensato in occasione della riscrittura integrale del Regolamento interno, sarà senz’altro utile in questa prospettiva. Pur migliorabile, tale documentazione statistica e informativa permette ormai anche al mondo giudiziario, come
1da tempo accade in altri sottosettori (penso soprattutto, sulla base dell’esperienza personale, a quello sanitario), di confrontare buone pratiche e protocolli operativi. Tutto ciò nella consapevolezza, sempre da ribadire, che gli uffici giudiziari non sono un’azienda di produzione di beni o servizi, in quanto è loro compito produrre giustizia (e questa non può misurarsi essenzialmente a peso), ma altresì nella convinzione che il prodotto giustizia non è indifferente alla conoscenza del sistema che lo deve produrre o che concorre a produrlo.
1. L’inaugurazione 2017 è stata in questi giorni attraversata dal confronto, rilanciato dai media, tra l’Associazione nazionale magistrati e il Governo con riferimento soprattutto ad alcuni dei contenuti del decreto-legge di fine estate e in particolare alla scelta di trattenere in servizio un limitato numero di magistrati di cassazione, senza estendere la medesima possibilità ad altre categorie di magistrati. Non entro naturalmente nel merito, limitandomi a due considerazioni, per dir così metodologiche, che ho anche avuto modo di avanzare nella rubrica settimanale ospitata da un quotidiano a diffusione nazionale. La prima considerazione riguarda la scelta, che l’Associazione ha fatto, di avere come interlocutore pressoché unico il Governo della Repubblica: certo, nel nostro tempo il potere esecutivo riveste, anche in campo legislativo, una posizione eminente. E tuttavia la nostra Costituzione sembra avere scelto piuttosto la strada della “distanza” tra esecutivo e magistratura, come si ricava, tra l’altro, dall’esistenza, dai poteri e dalla composizione del Csm. La seconda considerazione attiene alla natura dell’Anm: un’associazione che raccoglie i nove decimi dei magistrati ordinari è certamente qualche cosa di diverso da un sindacato di categoria, ha una funzione e un ruolo che inevitabilmente la avvicinano alle istituzioni e la fanno percepire come tale dall’opinione pubblica, almeno dalla sua parte più attenta e sana. Ecco perché tutti noi ci aspettiamo molto dall’Anm: in particolare, che essa continui con forza a chiedere procedure migliori per una giustizia più rapida (mi riconosco nella sottolineatura che, sul punto, ha fatto la relazione del presidente vicario) e maggiori risorse umane e logistiche per gli uffici giudiziari, e che, sul fronte dello status anche pensionistico, reclami regole certe e stabili, che non costituiscano né un ingiustificato privilegio di corpo, né un ingeneroso e altrettanto ingiustificato allineamento automatico su altri pubblici dipendenti. Proprio l’esigenza di regole certe e stabili sul percorso professionale dei magistrati e in particolare sull’età del collocamento a riposo, non disponibili a seconda delle temperie politica e del susseguirsi dei governi e delle maggioranze parlamentari, mi sembra costituire il nucleo della discussione, che forse non è sempre emerso con nettezza, in quanto ad esso si è sovrapposto un altro e diverso problema, quello della differenziazione tra la magistratura e gli altri settori dell’impiego pubblico.
Poiché mi pare che tale questione sia sottesa a molte altre discussioni e sia uno dei punti che maggiormente attira l’attenzione dell’opinione pubblica, vorrei dedicare ad essa la parte centrale del mio intervento.
2. La prendo un po’ alla lontana, nella convinzione profonda che ripartire dai classici è sempre utile, non fosse altro che per acquisire la consapevolezza della storicità dei problemi e per renderci conto che questioni, che ci possono apparire nuove, in realtà lo sono assai meno.
Durante la discussione al Senato sul disegno di legge Guarentigie e disciplina della magistratura, presentato dal Ministro della giustizia Vittorio Emanuele Orlando, si sviluppò un interessante dialogo, una sorta di concurring opinion, tra il Ministro stesso e il senatore prof. Giorgio Arcoleo, cioè tra due eminenti costituzionalisti dell’Italia liberale. All’idea di Orlando secondo cui “nell’odierna evoluzione della scienza e della vita sociale debba l’ordine giudiziario smettere l’antica veste di potere autonomo e indipendente, per assumere quella più modesta di pubblico servizio, come ogni altro ramo di amministrazione”, Arcoleo contrappone una visione esattamente antitetica: “Vorrei al giudiziario sostituire la formula di potere giurisdizionale, per indicare quella suprema autorità che decide dei più umili rapporti tra il mio e il tuo ed assorge, come in Inghilterra, a contrapporre il common law agli Statuti parlamentari, o a dichiarare, con la Corte suprema in America, incostituzionali anco le leggi”, e subito sotto chiarisce, a proposito della composizione mista, di magistrati e senatori, della Suprema Corte disciplinare prevista dal disegno di legge Orlando, che essa va attribuita al “presupposto che, nel giudizio sulle colpe dei propri colleghi, il magistrato resti perplesso fra la responsabilità dell’individuo e il decoro di tutta una classe, così che l’intervento di elementi estranei significa non sfiducia, ma concorso dell’altrui giudizio che tolga il pericolo di soverchia indulgenza o severità, per motivi facili nelle gerarchie chiuse e onnipotenti, meno per volontà di persone, che per forza stessa di cose. Né regge del tutto il raffronto con gli altri corpi costituiti, nei quali l’esclusiva potestà interna disciplinare, con organi propri, si connette alla gerarchia, mentre l’inamovibilità forma usbergo e difesa al magistrato contro l’abuso dei superiori”.
Arcoleo morì prematuramente qualche anno dopo questo intervento, Orlando fece tempo a partecipare agli inizi della vita repubblicana, come costituente e come parlamentare nella prima legislatura, ma è indubbio che il nostro ordinamento si sia mosso e costruito più a partire dalle idee del primo, in particolare dalla preveggente e feconda idea che un afflusso esterno negli organi chiamati a bilanciare guarentigie e disciplina, lungi dall’ostacolare l’indipendenza del magistrato, ne costituisca un presidio. E ciò non perché si debba sospettare o presupporre una cattiva volontà, ma, appunto, “per forza stessa di cose”. Così pure, resta illuminante ancora oggi quel nesso, bene espresso nel titolo stesso di quel disegno di legge, tra guarentigia e disciplina. Una disciplina che, senza ricalcare pedissequamente lo statuto di altre professioni (per le quali non valgono, o non valgono in egual misura, le preoccupazioni di garanzia), non sia irragionevolmente derogatoria.
A questa linea di pensiero non è difficile ricollegare alcuni nodi dell’attuale dibattito.
Un primo esempio lo troviamo nella discussione sull’interpretazione e sull’applicazione dell’art. 2, comma 2, del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511, in materia di trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale e funzionale (testo che, nella stesura originaria, riprendeva proprio il d.d.l. Orlando): il nuovo Regolamento interno del Csm prevede, all’art. 42, l’emanazione di apposita circolare che articoli in fasi separate la relativa procedura, “improntandone lo svolgimento al criterio di efficienza e al rispetto del giusto procedimento”, formula nelle quali non è difficile intravedere la traduzione in linguaggio contemporaneo della coppia guarentigie-disciplina.
Un secondo esempio lo troviamo in materia di criteri cui ispirare le valutazioni di professionalità introdotte nella riforma dell’ordinamento giudiziario del 2006-2007, con riferimento in particolare al prerequisito dell’indipendenza, dell’imparzialità e dell’equilibrio e alla necessità di ampliamento delle relative fonti di conoscenza, anche in considerazione della circostanza che tali valutazioni coinvolgono incisivamente comportamenti extrafunzionali e che la carenza di tali prerequisiti è considerata con molta attenzione e preoccupazione dall’opinione pubblica.
Un terzo esempio attiene alla materia dell’organizzazione: se è indubbio che l’organizzazione degli uffici giudiziari presenta peculiarità rispetto alla generalità dei pubblici uffici, è altrettanto vero che il principio costituzionale di imparzialità e di buon andamento si applica anche ad essi. Anzi, per essi la riserva di legge si presenta, secondo una convincente ricostruzione, come assoluta per quanto attiene alle competenze del potere esecutivo, relativa per quanto concerne lo spazio affidato all’autolimitazione della propria discrezionalità da parte del Consiglio superiore: ancora una volta, come aveva intuito Arcoleo, l’afflusso esterno non riduce l’indipendenza, ma ne è la condizione di
possibilità nella misura in cui elimina o riduce fortemente il rischio, appunto, di “gerarchie chiuse e onnipotenti”.
3. Autorità, signore e signori. Se ho valutato inopportuno infliggervi l’elenco, necessariamente lungo, di ciò che il
Csm ha fatto nel corso del 2016 e in questo inizio d’anno, è non soltanto perché la maggior parte dei presenti conosce tutto ciò molto bene, ma anche perché sono convinto che la radice della possibilità, per il Consiglio superiore della magistratura, di svolgere al meglio i cospicui e impegnativi compiti che la Costituzione italiana gli attribuisce stia qui, nel vivo del rapporto con gli uffici giudiziari e con gli istituti del governo autonomo decentrato.
Da tempo, all’interno del Consiglio superiore, si sostiene la necessità di una ancora più forte alleanza tra i soggetti del governo autonomo: le dinamiche interne del Csm, che a volte possono legittimamente apparire come autoreferenziali, non sempre consentono di percepire esattamente la profondità di questa convinzione.
Essa non verte soltanto sulla necessità, scontata, di una sintonia tra il soggetto che svolge funzioni di regolazione organizzativa e i soggetti regolati, al fine di permettere che le istruzioni, le linee-guida e i suggerimenti siano correttamente intesi dai secondi e da eteronomi si trasformino in autonomi, ma si estende all’intera dinamica delle relazioni con gli organi e gli uffici decentrati, a cominciare dagli strumenti principali di cui storicamente il Csm si avvale, cioè le circolari e le direttive.
Con il nuovo Regolamento interno (ma “interno” è il nomen iuris, non larga parte del suo contenuto normativo) si è provveduto anche a una risistemazione concettuale della natura e del ruolo di questi atti e del loro rapporto con il Regolamento medesimo, fonte dell’ordinamento generale e, come tale, attributiva di competenze (art. 25, comma 1), “confessando” in qualche misura l’inadeguatezza della situazione esistente, se è vero che il secondo comma del medesimo art. 25 dispone che “ogni atto approvato dal Consiglio risponde ai requisiti di omogeneità, semplicità e chiarezza della sua formulazione; si ispira ai criteri di semplificazione e riordino in testi unici di tutta la disciplina relativa alle materie di competenza del Consiglio”. Al fine di migliorare il funzionamento della catena regolatoria è indispensabile che ogni nuova circolare divenga, previamente alla sua entrata in vigore o all’operatività delle sue disposizioni, oggetto di un approfondimento tra Consiglio superiore e Consigli giudiziari (secondo un approccio che, ad esempio, sarà seguito nel mese di febbraio per quanto attiene alla circolare sulle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti, approvata dal Plenum lo scorso mercoledì).
È però nell’esercizio del proprio ruolo di promotore di una migliore cultura dell’organizzazione degli uffici giudiziari che il Consiglio avverte l’indispensabilità di un più forte legame con i Consigli giudiziari e, attraverso di essi, con l’intera comunità forense. Questa consiliatura ha avviato e portato a compimento molte iniziative: dall’elaborazione del manuale di buone pratiche organizzative, al lavoro svolto sui programmi di gestione, al fine di perseguire validamente il prioritario obiettivo di riduzione dei carichi arretrati nel settore civile; dalla risoluzione contenente le linee-guida sulle intercettazioni telefoniche alla già menzionata nuova circolare sulle tabelle di organizzazione, per non parlare dell’approfondimento, ormai prossimo alla dirittura d’arrivo, svolto in tema di standard di rendimento dei quali le future valutazioni di professionalità sotto il parametro della laboriosità dovranno tener conto. Ma tutte queste cose (e altre ancora, come l’attenzione all’evoluzione della giustizia minorile e al sistema di protezione umanitaria dei migranti nelle ricadute che ha sul funzionamento degli uffici giudiziari) non sarebbero state possibili senza la disponibilità, a monte, di un patrimonio di dati e di elaborazioni in sede periferica e non saranno concretamente efficaci senza la loro convinta condivisione, a valle, da parte del sistema degli uffici giudiziari e della loro autoorganizzazione.
Il dialogo tra gli organi del governo autonomo non è privo di criticità, come è evidenziato anche dall’ampiezza delle proposte di riforma che la c.d. commissione Vietti ha suggerito in tema di estensione delle fonti di conoscenza ai fini delle valutazioni di professionalità, insieme a suggerimenti volti a semplificarne il relativo procedimento, così da eliminare o almeno ridurre ripetizioni e formalismi burocratici, con conseguenze che, indirettamente, potranno riverberarsi anche sui procedimenti di conferimenti di funzioni direttive e semidirettive.
Essenziale sarà, in ogni caso, la capacità del Consiglio superiore di disegnare scenari e di elaborare decisioni sempre più attenti alla peculiarità e alle caratteristiche dei singoli uffici giudiziari e del territorio su cui essi insistono: in proposito, considero un dato caratterizzante di questa consiliatura (e lo dico non per un tentativo di captare la vostra benevolenza) l'essere riusciti a mettere a fuoco le caratteristiche degli uffici giudiziari sardi e le peculiarità che la condizione insulare comporta, ed avere provveduto alla copertura prioritaria delle loro vacanze di organico, oltre che a proporre la rimodulazione al rialzo le nuove piante organiche (e sul punto desidero sottolineare la proficua interlocuzione, anche su questo punto, con il Ministero della giustizia).
Questa attenzione del Consiglio superiore alla concretezza dei territori giudiziari andrà rivolta anche alla magistratura onoraria, uno dei banchi di prova dell’anno 2017: di essa sappiamo ancora troppo poco (il lavoro svolto sugli standard di rendimento ha permesso, ad esempio, di verificare l’impossibilità di disaggregare in misura certa, dal complessivo outcome del settore civile di primo grado, la quota parte specificamente riferibile alla magistratura onoraria rispetto a quella imputabile ai magistrati ordinari), mentre si va facendo più acuto il disallineamento tra la prospettiva disegnata dalla legge delega in materia, i vincoli e le contraintes posti dall’Unione europea e la variegata situazione di fatto riscontrabile nei diversi uffici giudiziari.
Buon anno giudiziario, dunque – riprendo per l’ultima volta il lessico di Giorgio Arcoleo – al potere giurisdizionale. Un potere che va inteso, al tempo stesso, come autorità e come servizio.